Przygotuj się do referendum (część III)

Od tego, jak większość z nas odpowie na nie 6 września, może zależeć kształt systemu politycznego naszego państwa. Tymczasem, według badania przeprowadzonego przez CBOS – na dwa miesiące przed referendum, co drugi Polak nie wie, czego ono dotyczy.

– Chcąc, choćby częściowo zapełnić tę lukę, przygotowaliśmy serię analiz i ocen, w których niezależni eksperci przedstawiają obecny stan prawny oraz skutki jego zmiany w wyniku wprowadzenia ewentualnych nowych rozwiązań – mówią eksperci z Fundacji Batorego, których celem jest ułatwienie obywatelom podjęcia świadomej decyzji o uczestnictwie w referendum i udzielenie odpowiedzi na każde z zadanych w nim pytań z pełną świadomością konsekwencji takiego wyboru. W tym numerze eksperci z Fundacji Batorego analizują trzecie pytanie, na które przyjdzie nam odpowiedzieć w referendum, a które dotyczy wątpliwości co do wykładni przepisów prawa podatkowego.

Dr Karolina Tetłak (Uniwersytet Warszawski) analizując polski system podatkowy, wskazuje możliwe rozwiązania oraz przedstawia konsekwencje stosowania w praktyce zasady rozstrzygania wątpliwości  co do wykładni przepisów na korzyść podatnika.

Czy jest sens pytać Polaków o zdanie na temat istniejącego już rozwiązania?

Wydaje się, że włączając do referendum pytanie o zasadę in dubio pro tributario – intencją prezydenta było uzyskanie odpowiedzi na postawione pytanie, a następnie, w zależności od uzyskanej odpowiedzi, wprowadzenie tej zasady do ordynacji lub też nie. Jednak nie czekając na wynik referendum wpisano tę zasadę do przepisów prawa podatkowego. Wejdzie ono w życie 1 stycznia 2016 r. Oznacza to, że  jeżeli Polacy odpowiedzą „tak“, to nic nie zmieni się w obecnie obowiązującym prawie. Jeżeli zaś Polacy wypowiedzą się przeciwko, decyzja w sprawie dalszych losów zasady in dubio pro tributario będzie należeć do Sejmu, który będzie mógł znowelizować ustawę i wykreślić z niej przyjęty pośpiesznie przepis, nawet przed jego wejściem w życie. Jednak negatywny wynik referendum nie spowoduje automatycznej nieważności omawianego przepisu.

Skutki wprowadzenia zasady in dubio pro tributario w obecnym kształcie są trudne do przewidzenia. Wynika to z bardzo szerokiego jej ujęcia w nowym art. 2a Ordynacji podatkowej oraz z użycia pojęć niedookreślonych, bowiem ani z treści samego przepisu, ani z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej nie można wywnioskować kwestii zasadniczych z punktu widzenia podatnika.

1. Brak precyzyjnego określenia sposobu rozstrzygania

Nie wiadomo, kto będzie decydował o spełnieniu przesłanki „niedających się usunąć wątpliwości”, a zatem kto jest podmiotem uprawnionym do rozstrzygnięcia, która wykładnia miałaby być najkorzystniejsza dla podatnika. Sam przepis nie daje żadnych wskazówek, zatem uprawnienie to może należeć do podatnika, organu podatkowego albo obu tych podmiotów jednocześnie.

Podatnik, jako adresat przepisu, wszystkie wątpliwości będzie rozstrzygał na swoją korzyść, a organ podatkowy może wykazać, że wątpliwości nie wystąpiły. W takiej sytuacji klauzula nie będzie miała zastosowania. Wyrażane są  także poglądy, że nowy przepis nic nie zmieni i w praktyce będzie martwy. Podatnik zawsze może wybierać korzystne dla siebie warianty interpretacji, jednak wybierając interpretację błędną, niedostatecznie uzasadnioną bądź też obarczoną innymi tego rodzaju wadami, ryzykuje, że jego stanowisko zostanie zakwestionowane przez administrację podatkową.

Wprowadzenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika nie zmieni także niczego, jeżeli organy orzekające nie będą miały wątpliwości co do tego, że podatnik nie ma racji. Administracja podatkowa może nie ujawnić swoich wątpliwości interpretacyjnych, a więc w konsekwencji tej zasady nie zastosuje. Jej praktyczne wykorzystanie zależy zatem również od poprawy kultury administrowania, czyli od zaistnienia sytuacji, w której urzędnik administracji podatkowej przyzna rację podatnikowi, który wykaże istotne skomplikowanie przepisów prowadzące do ich niezrozumiałości.

2. Wzrost liczby wątpliwości podatkowych

Powstaje zatem pytanie, czy wprowadzenie zasady in dubio pro tributario zwiększy liczbę sporów podatkowych, czy raczej częstotliwość powoływania się przez podatników na niejasność w przepisach prawa podatkowego. Nawet jeżeli w postępowaniu podatkowym nie będą się pojawiały niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów, nie można wykluczyć, że mogą się one pojawiać na etapie sądowym. Po wejściu w życie zasady in dubio pro tributario składy orzekające będą mieć dylemat: złożyć wniosek o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w poszerzonym składzie lub skierować pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, czy rozstrzygnąć spór na korzyść podatnika.

Przedmiotem sporów będzie również stopień wątpliwości co do znaczenia przepisów, od którego zależy zastosowanie art. 2a Ordynacji. Niemniej dotychczas podatnicy, argumentując swoje stanowisko w sporach podatkowych, nierzadko podnosili wątpliwości interpretacyjne, powołując się na zasady konstytucyjne. Wprowadzenie zasady in dubio pro tributario zwiększa możliwość zastosowania tej argumentacji.

3. Potrzeba szkoleń dla administracji podatkowej

Przy odpowiednim przeszkoleniu kadry administracji podatkowej i przygotowaniu wytycznych dotyczących zastosowania zasady in dubio pro tributario, wprowadzenie tej reguły mogłoby mieć pozytywne znaczenie dla administracji podatkowej. Obecnie bywa, że jeżeli przepis może być interpretowany w dwojaki sposób, a każda z tych argumentacji może zostać wsparta podobnej wagi argumentami, administracja podatkowa nie jest skłonna przyjąć korzystnej interpretacji dla podatnika, nie chcąc narazić się na zarzut niedostatecznej dbałości o interes państwa.

4. Mniej pieniędzy do budżetu?

Konsekwencje wprowadzenia art. 2a do Ordynacji podatkowej są również wątpliwe z punktu widzenia budżetu państwa. Wiceminister finansów wyraża obawy, że po wprowadzeniu zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika, wpływy do budżetu państwa znacznie zmaleją.  W dyskusji nad  przyjętymi rozwiązaniami padają też stwierdzenia,  że nowa regulacja poprawi jedynie sytuację dużych podmiotów (korporacji), a ochrona „zwykłych” podatników nie ulegnie zmianie. Zachodzi też ryzyko, że zasada interpretowania niejasności na korzyść podatnika utrudni zwalczanie oszustw podatkowych.

5. Potrzeba poprawy pozycji prawnej podatnika

Kierowanie się zasadą in dubio pro tributario przez organy podatkowe może wpłynąć pozytywnie na status podatnika i zwiększyć stopień realizacji zasad gwarantujących ochronę jego praw. Idea wzmocnienia funkcjonowania zasady in dubio pro tributario jest zatem bez wątpienia słuszna. Niemniej jednak, sposób umocnienia jej w praktyce jest problemem złożonym i wymaga szerszej dyskusji, a nie pochopnego jej wprowadzenia do prawa pozytywnego.